La gestion directe dans les réseaux de transport public de voyageurs
Modes de gestion
La mise en œuvre des politiques de mobilité par l’autorité organisatrice repose sur le choix d’un mode de gestion adapté aux caractéristiques des services, aux objectifs poursuivis et au contexte local. Il existe deux modes de gestion pour l’exploitation de services de la mobilité :
- La gestion directe, confiée sans publicité ni mise en concurrence à un opérateur interne. L’autorité organisatrice assure elle-même l’exploitation des services de mobilité, soit via une régie (dotée ou non de la personnalité morale), soit par l’intermédiaire d’une société publique locale (SPL).
- La gestion externalisée (ou déléguée), confiée à un opérateur économique après publicité et mise en concurrence. Dans ce cadre, l’autorité organisatrice peut conclure soit une convention de délégation de service public (DSP), soit un marché public.
Une autorité organisatrice peut recourir à plusieurs modes de gestion différents selon les services de mobilité qu’elle souhaite organiser et en fonction des caractéristiques de son territoire. Elle peut par exemple conclure un contrat d’obligations de service public avec une SPL pour l’exploitation des services de transport régulier et des marchés publics pour les services de transport scolaire.
Quel que soit le mode de gestion retenu, qu’il s’agisse d’un opérateur interne, d’une société à capitaux mixtes ou d’un opérateur privé, l’exploitant constitue un acteur central dans la mise en œuvre des politiques de mobilité. Son intervention s’inscrit dans un cadre conciliant exigences réglementaires, contraintes économiques et obligations de service public, en étroite coordination avec l’autorité organisatrice.
* à noter que la régie dotée de la seule autonomie financière, dépourvue de personnalité juridique distincte de la collectivité, n’est pas considérée comme un opérateur interne, mais comme un service de la collectivité.
Définition de la gestion directe
En matière de gestion des services publics, les collectivités territoriales et leurs groupements disposent d’une liberté de choix en application du principe de libre administration prévu à l’article 72 de la Constitution.
Appliqué au domaine du transport et de la mobilité, l’article 5 du règlement européen n°1370/2007 du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route (ROSP) prévoit explicitement cette liberté.
Ainsi, lorsqu’une collectivité décide d’assurer elle-même l’exploitation d’un service public au moyen d’un opérateur interne, elle opte pour un mode de gestion directe, par opposition à la gestion externalisée consistant à confier l’exploitation à un opérateur tiers après mise en concurrence.
La gestion directe
La gestion directe connaît depuis plusieurs années un regain d’intérêt et s’impose progressivement comme une alternative structurée.
Entre 2006 et 2023, 31 réseaux ont ainsi fait le choix de revenir en gestion directe, dont plusieurs grandes agglomérations comme Montpellier, Strasbourg et Grenoble.
Les différentes formes
Lorsqu’elle fait le choix de la gestion directe, la collectivité dispose de plusieurs outils, chacun présentant des caractéristiques juridiques et organisationnelles spécifiques :
- La régie dotée de la seule autonomie financière (RAF) [1]
La RAF ne dispose pas de la personnalité morale et constitue un service intégré de la collectivité. Elle agit pour le compte de sa collectivité de rattachement. Elle peut, à titre accessoire, intervenir pour des tiers.
***
[1] Régime juridique prévu par le CGCT et le code des transports.
- La régie constituée en établissement public industriel et commercial (EPIC) [2]
Dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière, la régie EPIC est un établissement public. Elle exerce ses missions pour le compte de la collectivité qui l’a créée et peut également intervenir pour des tiers, de manière accessoire.
***
[2] Régime juridique prévu par le CGCT et le code des transports.
- La société publique locale (SPL) [3] La SPL est une société anonyme dont le capital est détenu exclusivement par des collectivités territoriales ou leurs groupements. Elle exerce exclusivement ses activités pour le compte de ses actionnaires et sur leur territoire.
***
[3] Régime juridique prévu par le CGCT et le code de commerce.
Les caractéristiques
- Absence de mise en concurrence
L’autorité organisatrice qui confie l’exploitation des services de mobilité à un opérateur interne n’est pas soumise aux obligations de publicité et de mise en concurrence prévues par le code de la commande publique pour les marchés publics et les DSP.
- Conclusion d’un contrat entre l’autorité organisatrice et l’opérateur interne
L’attribution des services à l’opérateur interne donne lieu à la conclusion d’un contrat, qualifié de « contrat d’obligations de service public ». Ce contrat précise les missions confiées, les objectifs assignés, les moyens mobilisés, les modalités de contrôle et de suivi par l’autorité organisatrice ainsi que les conditions de rémunération de l’opérateur.
- Une souplesse contractuelle importante
Contrairement aux contrats conclus après mise en concurrence, le régime des modifications est plus souple. Les limitations applicables aux avenants, notamment le seuil de 10 %, ne s’appliquent pas au contrat conclu avec l’opérateur interne, ce qui permet de l’adapter tout au long de sa durée en fonction de l’évolution des besoins de l’autorité organisatrice.
Les compétences
Les missions confiées à un opérateur interne peuvent couvrir tout ou partie des compétences exercées par l’autorité organisatrice, notamment :
- L’exploitation de services de transport public : transport régulier, transport à la demande, transport scolaire ;
- Le développement ou la gestion d’autres services de mobilité : mobilités actives (vélos, marche à pied), mobilités partagées (covoiturage, autopartage), mobilités solidaires ;
- Des missions complémentaires telles que le conseil et l’accompagnement, la planification de la mobilité, la logistique urbaine ou encore les actions en faveur de la transition écologique.
Les opérateurs internes peuvent également intervenir pour le compte de collectivités [4] qui ne sont pas autorités organisatrices, pour des missions connexes telles que le stationnement ou certains services de transport spécifiques.
Le périmètre des missions est défini par l’autorité organisatrice en fonction de ses compétences et de sa stratégie de mobilité.
***
Le développement de la gestion directe
La gestion directe constitue un mode d’organisation largement répandu à l’international, notamment en Europe (Allemagne, Belgique, Espagne, Italie, etc.) mais aussi en Amérique du Nord et dans de nombreux pays d’Asie et d’Afrique.
En France, et à l’instar de ce que l’on peut constater dans le secteur de l’eau, on constate depuis une quinzaine d’années une progression de la gestion directe, souvent qualifiée de « remunicipalisation ». Entre 2005 et 2023 (hors Île-de-France), part [5] de la population desservie par un réseau urbain exploité en gestion directe est passée de 11,6 % à 27,5 % [6].
Sur la même période, une vingtaine de réseaux ont fait le choix de passer de la gestion externalisée à la gestion directe, dont plusieurs grandes agglomérations comme Avignon, Grenoble, Montpellier ou Strasbourg.
Au 1er janvier 2026, la France compte :
- 54 opérateurs internes de transport public urbain ;
Répartis entre :
- 14 régies à simple autonomie financière (RAF) ;
- 14 régies EPIC ;
- 26 sociétés publiques locales (SPL).
- 16 opérateurs internes de transport public non urbain.
Si cette dynamique témoigne d’un intérêt croissant pour ce mode de gestion, elle doit toutefois être relativisée. La gestion externalisée demeure aujourd’hui majoritaire en France.
Le choix de la gestion directe traduit une volonté politique de s’impliquer davantage dans l’exploitation du service, notamment à travers la création et le pilotage d’un opérateur interne. Il suppose également la mise en place de modalités de gouvernance adaptées, permettant d’assurer un contrôle analogue effectif, dans le respect du cadre juridique applicable.
Les réseaux exploités en gestion directe ne sont pas isolés. Ils se sont structurés au sein de l’association AGIR Transport afin de mutualiser leurs expériences et de bénéficier d’une assistance technique et juridique.
À travers son réseau et sa centrale d’achat (la Centrale d’Achat du Transport Public), AGIR Transport met à la disposition des collectivités et des opérateurs des outils, de l’expertise et des solutions opérationnelles, contribuant à accompagner le développement, l’efficacité et la performance des structures exploitées en régie ou en SPL.
***
[5] Le calcul a été réalisé en prenant en compte la population des AOM recensée par le Cerema en excluant l‘ensemble des communautés de communes.
[6] Source observatoire des mobilités d’AGIR Transport, données au 1er janvier 2024.
Pourquoi les collectivités choisissent la gestion directe ?
Les retours d’expérience recueillis par AGIR Transport auprès des élus en charge de la mobilité mettent en évidence plusieurs motivations récurrentes dans le choix de la
gestion directe [7] :
- Maîtrise des coûts, grâce à un suivi précis des dépenses et à une amélioration de la transparence financière.
- Renforcement du pilotage public, avec un opérateur intégré facilitant l’articulation entre l’exploitation et les politiques publiques locales (aménagement, environnement, social).
- Ancrage territorial, à travers une structure publique locale, plus proche des voyageurs et des spécificités du territoire.
- Souplesse de gestion, permettant d’adapter plus facilement l’offre et l’organisation du service, sans être soumis aux contraintes de modification des contrats conclus après mise en concurrence.
- Effet de levier dans la mise en concurrence, certaines autorités organisatrices peuvent envisager ou créer un opérateur interne pour renforcer leur capacité de négociation lors des mises en concurrence. Elles peuvent lui confier l’exploitation en tout ou en partie à l’issue de la consultation si elles jugent que l’offre n’est pas satisfaisante.
- Capacité d’innovation, les opérateurs internes disposent de compétences techniques et d’ingénierie. De nombreux réseaux en gestion directe, y compris de grande taille (RTM, Tisséo, etc.), développent des projets innovants en matière de transition énergétique, de numérique ou d’organisation des services, démontrant la capacité des structures publiques à porter des démarches d’innovation.
- Choix politique et institutionnel, traduisant la volonté de certaines collectivités de privilégier un modèle de gestion avec un actionnariat public local [8]
Selon un sondage réalisé par AGIR Transport en 2024 [9], 57 % des Français se déclarent favorables à une gestion directe.
***
[7] Source observatoire des mobilités d’AGIR Transport, données au 1er janvier 2024.
[8] Autorité de la concurrence. « Mobilités : l’Autorité rend public son avis sur le fonctionnement concurrentiel du secteur des transports terrestres de personnes ». 29/11/2023.
[9] Sondage réalisé par Viavoice pour AGIR Transport du 24 au 27 mai 2024. Enquête menée auprès d’un échantillon de 1 000 personnes, représentatif de la population française âgée de 18 ans et plus et résidant en France : pour + d’infos.
Banque documentaire
- Guide CEREMA sur les SPL
- Guide AGIR Transport retours d’expérience sur les SPL
AGIR Transport tient à la disposition de ses adhérents une banque documentaire concernant la gestion directe dont :
- Des trames de statuts d’opérateurs internes
- Une trame de contrat d’obligations de service public
- Des notes juridiques générales relatives au fonctionnement des opérateurs internes et à l’exploitation des services